落实“节水优先”，推进用水权改革
徐 辉
（2022年9月29日）
8月29日，水利部 国家发展改革委 财政部联合印发了《关于推进用水权改革的指导意见》(水资管〔2022〕333号，以下简称《意见》)，对当前和今后一个时期的用水权改革工作作出总体安排和部署。
一、《意见》出台的背景和总体考虑
推进用水权改革是深入贯彻落实习近平总书记“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水思路和关于治水重要讲话指示批示精神，发挥市场机制作用促进水资源优化配置和集约节约安全利用的重要手段，是强化水资源刚性约束的重要举措。近年来，水利部在用水权改革方面进行了积极探索，加快江河流域水量分配，开展地下水管控指标确定，加强取水许可管理，开展水权试点，组建中国水权交易所，出台《水权交易管理办法》，指导地方因地制宜开展水权交易实践，取得了积极进展。但用水权改革仍存在用水权归属不够清晰、市场发育不充分、交易不活跃等问题。因此制定了《意见》，作为当前和今后一个时期推进用水权改革的指导性文件。
总体把握4个基本原则：一是以水而定、量水而行。把水资源承载能力作为用水权初始分配的重要依据，统筹生活、生产、生态用水需求，强化水资源刚性约束，推进水资源集约节约利用。二是政府调控、市场调节。发挥好政府在用水权初始分配和交易监管等方面的作用，保障基本用水需求;充分发挥市场机制优化配置水资源的作用，激发节水内生动力。三是因地制宜、分类施策。根据水资源禀赋条件和经济社会发展实际，明晰区域水权、取水权、灌溉用水户水权等用水权，推进多种类型的用水权交易。四是统一规则、规范交易。建立健全统一的水权交易系统，推进用水权相对集中交易，统一交易规则，规范交易行为。
推进用水权改革的工作目标是，到2025年，用水权初始分配制度基本建立，到2035年，归属清晰、权责明确、流转顺畅、监管有效的用水权制度体系全面建立。
二、用水权类型及实践应用
广义上，水权包括水资源所有权和水资源使用权。我国水资源属于国家所有，明晰水权主要是明晰水资源的使用权，也就是用水权。在实践中，用水权主要表现为4种类型。
一是区域水权。江河流域水量分配方案批复的可用水量，作为区域在该江河流域的用水权利边界。地下水管控指标确定下来的地下水可用水量，作为区域的地下水用水权利边界。对已建和在建的调水工程，调水工程相关批复文件规定的受水区可用水量，作为该区域取自该工程的用水权利边界。二是取用水户的取水权。对依法纳入取水许可管理的单位和个人(以下称取用水户)，在严格核定许可水量的前提下，通过发放取水许可证明晰取水权。许可总量不得超过可用水量。三是灌溉用水户水权。对灌区内的灌溉用水户，地方人民政府或者其授权的水行政主管部门可根据需要通过发放用水权属凭证，或由灌区管理单位下达用水指标等方式，明晰用水权。四是公共供水管网用户的用水权。对公共供水管网内的主要用水户，通过发放权属凭证、下达用水指标等方式，明晰用水权，已明晰用水权的主要用水户，可依法依规进行交易。
三、用水权交易
一是区域水权交易。具备调水条件的行政区域，地方人民政府或者其授权的部门、单位，可以对区域可用水量内的结余或预留水量开展交易。可采取公开交易或协议转让的方式进行。交易期满后，交易的用水权归还转让方。二是取水权交易。取用水户在取水许可有效期和取水限额内，可以有偿转让节约下来的取水权。转让方应当向其原取水审批机关提出申请，原取水许可审批机关应对节约水量的真实性、合理性等进行核定。取水权交易应通过水权交易平台进行，交易双方签订协议明确交易水量、交易期限、取水地点、取水用途、交易价格、违约责任、争议解决办法等。交易价格原则上综合考虑水资源稀缺程度、成本费用、合理收益等因素协商或竞价确定。交易超过一年的，双方应依法办理取水许可申请或变更手续。三是灌溉用水户水权交易。灌溉用水户水权交易在灌区内部用水户或者用水组织之间进行。县级以上地方人民政府或其授权的水行政主管部门、灌区管理单位也可以进行回购，进行重新配置或交易。交易、回购价格由交易双方协商确定，交易收益原则上归转让方所有。
四、用水权在分配和交易过程中的监管
一是强化取用水监测计量。加快推进取用水监测计量体系建设，在重要断面、重要取水口配备相应的监测计量设施，满足用水权交易的监测计量需求。二是强化水资源用途管制。县级以上人民政府或其授权的水行政主管部门，要根据本地区可用水量，合理配置本地区的生活、生产和生态用水，严格水资源论证、取水许可审批和事中事后监管，防止用水权交易挤占基本生态用水和农田灌溉合理用水，未经批准不得擅自改变用途。三是强化用水权交易监管。流域管理机构和省级水行政主管部门要按照管理权限切实加强对各类用水权交易实施情况的动态监管，重点跟踪检查用水权交易水量的真实性、交易程序的规范性、交易价格的合理性、交易资金的安全性等。对监管中发现的未经批准擅自转让取水权、用水权交易弄虚作假、水权交易程序不规范等问题，将依法依规处理。
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